我国城镇化发展到新的阶段，以大规模基础设施建设为主要发展方式的行为已经逐渐被社会所淘汰。公益属性过多，无任何资金回流的副作用已经开始显现。伴随着经济下行、房地产新常态导致的压力，各地政府、开发区的财政状况均受到巨大挑战，中央又再三强调各地方需要进一步清理隐形债务，原来城投在城市开发过程中留下的巨大“包袱”已经无人买单，各地政府都在负重前行。部分地方政府尚有一定资源可以利用，如天津靠社会资本完成优质国有企业的混改，引入了一定资金，但更多的城市没有深厚资源积累，在负重前行的道路上只能期盼能找到“白衣骑士”来拯救自己。

在此背景下，城市基础服务（即公用事业）逐渐走进大家视野，凭借优质、稳定的资金流，无市场迟滞的收费效率，深深地吸引了地方政府的目光。于是围绕各项城市基础服务产业的包装和利用开始迅速发展，地方区域的传统水、电、热、气、物业服务甚至是能源产业（如充电站、屋顶光伏、基础设施的能源管理）开始逐渐汇集。多地政府通过公用资源的整合，成立了公用事业综合性平台企业，代表企业括南昌公用、南京公用、中山公用、郑州公用、佛山公用等，业务领域横跨能源、城镇供排水、公共交通、城市物业、资产管理、公用金融等“N”个领域，呈现出深度参与城市建设，共享城镇化红利的发展逻辑。

一、公用事业发展进入新阶段

随着公用设施市场化改革全面实施，产权逐步规范，特许经营制度的日益成熟，我国公用事业逐步进入“量质齐升”的时代。

“量”的方面，体现在市场规模的日益增长。2022年，公用事业行业整体实现营业收入21720.81亿元，同比增长16.06%；实现归母净利润1019.85亿元，同比大幅增长81.45%。此外，国家电网、华润燃气、北控水务、首创环保、万科物业等类型企业营收再创新高，并持续开展大规模的并购扩张，公用市场集中度进一步增加。

“质”的方面，由于新时代、新征程任务艰巨，外部环境发生非常大的变化，传统公用事业面临现代化转型，已从满足生产生活基本需求向提高供给质量方向转变，由从无到有，从有到优深化。以郑州公用为例，郑州公用集团以“城市大管家”为职能方向，以“功能型+产业化”为战略定位，以“业务市场化、主业品牌化、资源资产化、资产资本化”为发展理念，围绕“大公用、大环保、大水务、大生态”业务链深入发展。

因此，城投也已经开始向公共事业综合服务商升级，以上海为例，上海城投通过资本运作，将城投类公司转型为公共事业综合服务商，其核心目的是探索开发公用事业产业链上下游机会，积极推进资产证券化和优质实体上市，从而实现民生效益和经济效益的双赢。

二、公用类平台目前普遍存在哪些问题

公用集团从原来的多元化投融资平台公司转型为公益类国有企业，我们认为面临诸多困境，尤其是造血机制不足，市场化业务开展缓慢等问题。具体有如下六个方面：

一是政企关系不明确，行政色彩较重。众多公用平台公司表面上虽然实现了企业化的管理运营模式，但实质上人事任免、管理决策、业务经营等方面依旧受当地政府干预较大，很难脱离旧有事业单位的习惯。

二是资产质量不高，企业评级受限。公用平台的资产以政府划拨的土地和其他公益性资产为主，变现能力较差。同时，公用平台较为依赖政府的财政补助公司在发展过程中遇到资产规模小、有效资产不足、盈利能力较差、融资能力较弱等问题若不能及时解决，很难在国企融资化债过程中发挥重大作用。

三是债务负担较重，再融资渠道有限。受制于自身的有效资产不足、现金流较差、信用水平较低等因素，县级公用平台公司市场化融资能力很弱，有的甚至只有向银行贷款单一模式渠道受阻，将导致融资资金来源困难，还贷能力减弱，企业难以为继。公司的存量债务多以借新还旧的方式予以维持，一旦融资环境趋紧、政府信用背书剥离等因素影响，“供血”渠道受阻，将导致融资资金来源困难，还贷能力减弱，企业难以为继。

四是造血机制不足，盈利能力较差。部分公用平台所从事的业务链并不完整，较多业务集中在市政工程代建、土地整治等公益性领域，具备较好现金流生成能力的市场化业务被当地民营企业或高层级平台公司所垄断。

五是机制改革迟缓，治理结构不规范。公用平台公司成立过程中，因缺乏人才，往往简单粗暴式地从财政、住建等相关部门抽调人员组成领导队伍，造成行政式的管理方式十分普遍管理人员缺乏企业管理经验，治理结构不健全，现代企业管理制度缺失，有的甚至还处于部门式管理状态。

六是专业人才缺乏，激励机制缺失。不分地方公用平台公司管理人员大都是公职人员，投融资、企业管理等专业知识相对缺乏，同样在激励机制方面，存在做多做少一样、做好做坏一样的“大锅饭”现象，无法充分调动员工积极性。

企业中的大部分主要领导人已经意识到以上问题，但基层员工因循守旧、安于现状的老观念，固步自封、保守残缺的，紧迫感不强。

三、发展趋势

01、在整体战略方面

作为公共事业类平台，主要是服务当地经济社会发展，和推动国有资本高质量发展，做好产，城、人的各种公共产品和公共服务。在标杆的研究中，各级公共平台在服务区域发展中，和产业、社会的融合度是非常深的。加速业务拓展步伐，加快发展区域优势特色产业，比如新能源产业，理疗康养，给区域补足产业链、供应链上下文章。

在高质量发展中，改革、创新的力度在加强。市场化用人体制机制，经理层任期制和契约化管理，对人才的重视程度也是非常高的，此外，公用企业的创新力度在增加，多业态整合能力逐渐增强，对新技术如信息化、“双碳”等概念的进一步拓展能力在大幅提高，由此带来的行业间整合的形势也空前剧烈，各级公共服务平台都在大规模进行跨业务的资产与技术整合。

02、在业务方面

市场化、专业化、集约化、智能化趋势明显，各地公用平台正在打造自身业务的核心竞争力，尤其是专业化能力，视野进一步放开。“公用+”已经成为趋势。有专业化的能力，才能传递专业化的品牌，品牌才会有影响力。本质是提升企业效益，企业的效益来源从政府付费逐步向市场化付费，公共服务业务的边界随之而拓展。

以细分的环卫服务行业为例，环卫服务由初期的碎片化、低端化逐步过渡到一体化、多样化发展。根据环境司南最新统计数据显示，2022年度全国环卫市场开标项目年化总额823亿元，合同总额2510亿元，同比分别增长14.8%和15.8%。环卫行业将面临城市管理物业化及环卫一体化、行业集中度提高、并购整合、智能化及无人化、绿色化等五大发展趋势：

一是城市管理物业化及环卫一体化，在全面深化改革和国内国外双循环的大背景下，政府需求发生改变，垃圾分类新政、城市精细化信息化管理、市政基础设施补短板等政策，特别是城市精细化管理“国标”的出台，将迎来示范道路、示范街区、示范小区创建热潮，将加速推进城市管理物业化及环卫一体化进程，“城市物业”概念这几年一直很热。

二是行业集中度不断提高，基于市场拓展需求下的并购整合，导致行业集中度上升，行业竞争门槛提高及竞争态势加剧的带来的行业整合洗牌，强者恒强，专业化、集约化带来的管理红利，头部环卫公司逐步构建智能化平台，加速技术迭代，构建智能化壁垒，提升行业门槛。

三是并购将成为行业当下的核心成长逻辑，随着强者恒强，基于环卫行业的高用户粘性、资源导向性的行业属性以及不断提高的行业门槛，并购将成为市场中各类企业快速扩展市场份额的主要方式。

四是智能化及无人化进入探索期，全国劳动人口下降、从业群体老龄化进一步催化环卫服务智能化、无人化，深圳市福田区、宁波市等多地智能环卫项目招标，标志着以无人驾驶环卫车为主要特点的智能环卫进入商业化探索期；

五是“碳中和”带来绿色化趋势，受“碳中和”目标的推动，环卫新能源替代成为必然趋势，且开始加速，环卫行业在减碳方面将发挥巨大的作用。

四、总结

各地公用事业快速发展，要想完成各地政府的期望，各地公用事业平台公司应认清行业发展趋势，在向公共事业综合服务商升级的过程中，做好四大突破和四大补足：

四大突破分别是指新技术（人工智能）、新模式、新体系、新能力的突破。四大补助分别是指意识、路径、人才、机制的补足。

一是补足意识，具备国内一流公共服务台视野，带动及支撑整个区域发展，高站位、高定位、高质量、高效率发展的意识，回到行业常识。

二是补足市场化实施路径，进行内外部资源、渠道、技术、服务、品牌、产品六大整合，形成协同合力，推进实体化可行路径。

三是补足人才，积极探索市场化干部管理改革等，不仅要吸引集聚优秀人才，还要为核心人才营造良好的事业舞台，实施市场化薪酬，打通职业发展通道，建立淘汰机制。

四是补足机制，有了人才队伍后，相应政策和机制必须要匹配。