改革开放以来，授权放权贯穿了国资国企改革的各个阶段，是激发国有企业价值创造活力和创新力、优化资源配置、助力国家发展新动能打造的重要源泉。本轮国企改革启动以来，中央层面和各地方陆续出台了的国资授权改革相关的政策数以百计。从具体实践来看，国资授权改革的成功实践主要体现在在分类授权、层层松绑、投资授权、差异授权、动态管理、清单管理、能力建设等方面，拟开展国资授权改革的地区和国企集团可充分借鉴学习。

一、分类授权

国资分类授权，目前主要有按国有股权比例、功能属性、两类公司、专项改革公司等标准进行分类的方式。在此方面，中央和地方均有较多成功实践可以借鉴。

中粮集团根据子企业业务属性、持股比例和控制力等方面的差异，将下属18家专业化公司分为控股、实际控制与参股三类企业，进行分类授权放权。具体划分为8大类、171项管控事项进行分类授权放权，在预算考核、项目投资、风险防控等方面实施差异化管控。广西国资委为实现以管企业为主向以管资本为主转变，对国有投资、运营公司授权21项权力，广投集团作为自治区改革试点企业，在接受国资委的授权外，对内通过强化顶层设计、采取靶向授权手段，以强化市场竞争力为目标对下属企业进行授权管理。

二、层层松绑

层层松绑指国资授权不仅包括国资监管机构对国企集团的授权放权，还应包括得到授权的国企集团要对下属企业授权放权，从而充分释放国有资本价值创造的活力。在此方面，深圳国资的做法非常值得借鉴。

深圳市国资委构建了市国资委对深投控、深投控董事会对经理层、深投控对下属企业的三层级授权机制，层层松绑，加大授权放权力度，促进深投控和下属企业强化主体责任，提升主动经营能力和市场化发展水平。首先，深圳市国资委通过清单方式，对深圳投控董事会在投资、资本运作、担保、产权变动、融资、预算决算六个方面给予充分授权，大幅缩减审批事项和管理链条，确保深投控更好履行出资人职责。随后，深投控董事会将国资委授予的六大权限全部下放给经理层，授予经理层在投资、产权变动、担保、财务核销、预算决算、利润分配、融资、风险管理、资本运作、所属企业章程修订十个方面的决策权限，将经理层的投资决策额度大幅提高了6倍，自主决策公司本部及下属企业2亿元内的投资项目。在此基础上，深投控经理层从“发展阶段”“功能定位”“治理能力”“管理水平”“市场化程度”“行业特征”“资产规模”“人才队伍现状”综合评估，对下属企业从投资、产权变动、担保、借款、财务核销、捐赠赞助、薪酬考核等维度进行授权。

三、投资授权

投资授权通常涉及投资决策、项目管理、投资退出等领域的授权管理。在此方面，中国国新的实践较有代表性。

中国国新通过制定投资负面清单，并结合子公司实际情况明确投资额度、投资决策流程进行投资授权管理。首先，在落实国资委投资负面清单管理要求的基础上，结合运营公司业务实际和风控需要，制定实施《投资项目负面清单》，细化明确通道类、过桥类业务等13项禁止类业务，以及对外设立各级子基金、非主业投资等14项限制类业务。在此基础上，综合考虑企业功能定位、业务成熟度、治理能力等实际情况，明确不同层级子企业的投资额度。根据不同投资额度，结合基金投资、股权运作等业务需求，进一步清晰总部与子企业的投资决策权限的边界，细化投资立项、终审等不同阶段的决策流程及相应责任主体。

四、差异授权

差异授权指一企一策、一地一策、一时一策，在下授权限时应合理分类，并对行权能力进行评估。

国家开发投资集团有限公司，按照“一企一策”的原则，由总部职能部门从四个维度，十四个指标，对下属企业进行打分，依据分数段将下属企业分为ABC三类，分别采取不同的授权模式，推动子公司成为独立的市场主体，激发子公司活力，提升市场竞争力。其评估下属企业的四个维度分别是所处行业特征、公司治理水平、企业经营能力、市场竞争力。十四个指标分别是所处行业特征维度的行业稳定性、行业市场化水平、所处行业与总部资源匹配程度；公司治理水平维度的企业董事会、议事规则及决策作用、党委会的领导作用、股权结构分散程度；企业经营能力维度的战略规划能力、投融资能力、资产经营能力、风险管理能力、人力资源管理能力；市场竞争力维度的经济效益，主要包括营业收入、净利润、经济增加值（EVA）资产负债率、市场化排名等。下属企业若评估为A类，则进行充分授权，B类公司给与部分授权，C类公司则着力加强管理。

五、动态管理

国资授权不能一放了之，应强化后续跟踪管理，依据下属企业的能力、阶段、特点，通过授权评估，进行动态调整。

成都产业投资集团有限公司为持续完善分类授权体系，制定了动态评估体系，体系包含授权运用情况汇报、授权能力动态评估体系等工作机制，评估周期为一年一评，由董事会办公室牵头开展。其2021年在针对2020年的授权管理进行授权动态评估后，基于评估结果，进一步扩大授放权执行主体范围，充分考虑新设立或新提级管理的下属企业经营实际，将纳入集团授放权管理的15家企业扩大至20家，并将充分授权的A类企业由2020年的5家增加至10家。

六、清单管理

正略咨询针对22份省市授权清单，从授权事项广度与授权对象划分颗粒度进行分类，将授权清单分成4类，分别为宽广度细颗粒清单、宽广度粗颗粒清单、窄广度粗颗粒清单和窄广度细颗粒清单。其中的宽广度细颗粒清单，授权事项种类介于7到9个之间，授权对象划分数量介于3到5个；其中的宽广度粗颗粒清单：授权事项种类介于7到9个之间，授权对象划分数量介于1到2个；其中的窄广度粗颗粒清单：授权事项种类介于4到6个之间，授权对象划分数量介于1到2个；窄广度细颗粒清单：授权事项种类介于4到6个之间，授权对象划分数量介于3到5个。

深圳市国资委授权放权清单（2020年）是宽广度细颗粒清单的典型，该清单将授权对象分为“各直管企业项”“国有资本投资、运营公司”“对标淡马锡综合改革企业”“上市公司”4类，从“战略规划与主业管理”“投资与融资”“财务资金管理”“人力资源管理”“产权管理”“担保管理”“对外捐赠管理”7种授权维度进行授权。宁夏回族自治区国资委授权放权清单（2022年）是宽广度粗颗粒清单的典型，该清单将授权对象分为“各区属企业”“国有资本投资、运营公司” 2类，从“战略规划与主业管理”“投资与融资”“财务资金管理”“人力资源管理”“产权管理”“担保管理”“对外捐赠管理”7种授权维度进行授权。北京市国资委授权放权清单（2021年版）是窄广度细颗粒清单的典型，该清单将授权对象分为“各市管企业”“综合改革试点企业”“国有资本投资、运营公司”3类，从“公司治理”“战略规划与主业管理”“投资与融资”“人力资源管理”“产权管理”5种授权维度进行授权。石家庄市国资委授权放权清单（2022年版）是窄广度粗颗粒清单典型，仅对对市国资委监管企业，从“公司治理”“投资与融资”“财务资金管理”“人力资源管理”“产权管理”5种授权维度进行相关授权。

七、行权能力

从实践来看，国企集团通常采取加强党的领导、完善公司治理、夯实基础管理、强化风险管理体系建设等方式，系统提升企业价值创造和风险控制等行权能力。

如山东能源集团通过“建立健全公司法人治理结构”“构建三层平台式组织架构”“推进集团管控体系建设”“完善市场化选人用人机制”等方面加强自身行权能力建设，确保上级国资监管机构各项授权放权接得住、行得稳。

八、国资授权改革实践扫描启示

正略咨询认为，国资授权改革应从如下六方面充分借鉴外部先进实践经验。

分类授权方面，应依据下属企业属性，结合企业外部条件、企业实力、产业成熟度等因素，在战略管理、投资与资本运营、财务管理、人力资源、考核评价、预算管理、风险防控等方面进行分类授权。

层层松绑方面，国资委可通过清单方式对出资企业进行授权，各国企集团对下属企业可按照“一企一策”原则，通过对下属企业发展阶段、管理水平、市场化程度等因素进行综合评估，确定对下属企业授权维度，实现层层松绑，提升企业经营活力与市场化水平。

投资授权方面，在进行投资授权时，各国企集团可以通过制定投资相关规定和梳理投资决策相关流程来对投资授权进行规范与风险管理，并结合下属企业特点，实施一企一策的投资授权策略。

差异授权方面，各国企集团对下属企业授权时应考虑各个企业实际情况，采取充分授权、部分授权和保留授权的手段进行权力下放，以保证下属企业权力接得住。

动态管理方面，可采取“授权评估+动态调整”的方式，通过搭建动态评估体系，对授权进行调整，以使授权效用最大化。

清单管理方面，在授权时，可以通过授权清单的方式对下属企业进行授权放权，结合下属企业实际情况，对企业进行分类，实现精准化授权，并对授权事项广度进行合理扩充，激发企业经营活力。

行权能力方面，为了能够接住下放得权力，各国企集团及下属企业应提升在党的领导、公司治理、基础管理、集团管控、监督监管机制建设、风险内控体系搭建等方面的能力，夯实行权能力建设