传统的基层管理体制是“区-街道-社区”三级管理体制。作为中间层的街道办是党和政府连接基层群众力量的最基础的行政单元，但其存在诸多弊端。由此，便开始出现了基层管理体制改革实践浪潮。

一、区直管社区模式改革历程

区直管社区模式改革已走过二十多年的历史，经历了两波改革浪潮，第一波改革浪潮发生在2000年前后，但最终并未实现预期目标，第二波改革浪潮则是在2010年前后，最终取得了显著成效并为后来的改革提供了有益经验借鉴。

01、第一波浪潮：南京市白下区和北京市石景山区改革

1999年，民政部启动“全国社区建设实验区”工程，次年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于在全国推进城市社区建设的意见》，拉开了第一波改革的序幕。作为第一波改革的实践田，2002年，南京市白下区试点推行改革，明确了“政府依法行政、社区依法自治”的改革方向。2003年，北京市石景山区开始探索政社分离的“鲁谷社区”模式。然而，南京白下区在2009年又将淮海路社区划归五老村街道，北京市石景山区的“鲁谷社区”最终也回归了原来的街道管理体制模式。第一波改革浪潮最终并未实现预期目标，但拉开了基层管理体制改革的序幕并为以后的改革提供了有益经验。

02、第二波浪潮：安徽省铜陵市铜官山区改革

2009年，第十一届全国人大常委会废止《城市街道办事处组织条例》，拉开了第二波改革的序幕，街道办又被推上改革议程。比较典型的案例是安徽省铜陵市铜官山区“区直管社区”改革。2010年，铜官山区撤销街道办事处，“区-社区”二级管理体系应运而生，舍弃了以往“区-街道-社区”的三级管理体系。随之而来的，原有社区大幅度精简，49个社区整合成18个，原有6个街道被撤销，“区直管社区”模式在全区推广开来。

“区-社区”二级管理体系的产生，打破了原有三级管理体系的架构，以社会管理和公共服务更贴近居民为目标，探索性将计划生育、民政、社保等服务职能全部下放到新社区。2011年，铜官山区经验总结后在全市大力推广开来，铜陵市大规模撤销街道办层级，全力构建新型的“一个核心三个体系”社区服务管理体制。即以社区党工委为一个核心，以社区居委会、社区公共服务中心（社区服务中心）以及社会组织三个体系为支撑，整体实现多方权责利有机统一，整体实现党的领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与于一体。

二、开发区传统基层管理体制的弊端

目前，开发区有关于基层管理体制改革实践尚缺，依然实行传统的“区-街道-社区”三级管理体制。开发区的“区-街道-社区”三级管理体制存在其特殊性，其特殊性体现在开发区实行的是代管街道模式，即上级政府授权将行政区下属街道的社会经济管理权交由开发区进行管理。该模式的出现有三点原因。一是土地空间扩容需求，二是为了方便征地，三是完善服务的需求。作为一种行政管理上的临时安排，开发区代管街道模式曾经发挥着积极正面的作用。然而，随着开发区不断发展，街道托管模式的弊端也逐渐显现。

01、传统基层管理体制不利于降本提效

作为“中间层”的街道同社区在行政管理和公共服务体系中，大抵存在职能错位、职责不清、关系不顺等问题，而且社区在人、财、物方面受制于街道办事处，难以及时有效地为群众提供服务，导致管理成本上升，办事效率下降。

02、传统基层管理体制不利于激发社区活力

为了吸引企业入驻开发区，开发区必须建立完善的企业服务体系，社区服务是其中的关键一环。在实践中，因为街道办事处对社区居委会人、财、物有绝对话语权，甚至控制权，政府职能不断被延伸到社区，居委会行政化管理色彩浓厚，自治权被弱化，居民参与感极低，导致社区活力不足。

三、开发区直管社区的优势

随着开发区代管街道模式弊端日益显现，近年来，开发区也出现了直管社区的改革实践。比如渭南高新区金城社区，作为“区直管社区”模式的改革试点，是高新区探索革新基层管理体制、建设“创新驱动发展示范区和高质量发展先行区”重要举措之一。在开发区减少街道环节后，打破了现行的“区-街道-社区”三级管理体制，实现开发区直管社区。开发区直管社区有以下几点优势：

01、理顺职能，健全机制

开发区直管社区实现了“区-社区”两级管理模式，省去了街道这一“中间环节”，有助于厘清区机关单位和社区之间的关系，实现各自职能归位。

02、社区服务更加贴近群众

开发区与社区直接互动，有助于减少信息失真，提高信息传递过程中的真实性，同时，社区居民可自行在家门口办理相关社会事务，节约了行政成本和提高行政效率，社会治理和公共服务更加贴近群众。

03、资源下沉，提升社区服务能力

开发区直管社区实现了人力、物力、财力下沉社区。人力下沉体现在原有街道人员下沉到社区，使得社区的人员数量和人员素质得到了提升。物力下沉体现在原有街道办公用房可以改建为面向社区居民的服务或者活动场所。财力下沉体现在原街道经费下沉至社区，用于服务居民的财政经费大幅提升。

04、激发社区创新活力

开发区直管社区模式激发了社区的创新活力，社区积极探索社区党建、阵地建设和网格化等管理新模式，大幅度提升了社区的社会治理和公共服务水平。

四、开发区直管社区存在的问题

作为基层管理改革的有益实践，开发区直管社区改革取得了显著成效，但也存在一些无法回避的问题。

01、社区行政色彩进一步加重

改革后，“区-街道-社区”三级管理体系变更为“区-社区”二级管理体系，原街道行政事务下沉到社区，加之社区原来承担的行政事务，导致新社区的行政色彩进一步加重。

02、社区自治能力不足

但不可否认的事，撤销街道层级后，社区管理变得“复杂”。具备较强的自治能力和自治水平的社区自治组织、发育相对成熟的民间机构，成为支撑社区管理的重要因素，而目前恰恰缺乏该类组织，阻碍了社区自治的发展。

03、同工不同酬

撤销街道办事处，原街道办事处和社区工作人员职务调整是否得到科学合理的解决、分流是否被妥善处理等成为“区直管社区”改革能否顺利推进的关键所在。“区直管社区”模式的社区工作人员主要包括从区直部门和原街道办分流出来的公务员、事业编制人员，以及原社区聘用的工作人员。由于实行“老人老办法、新人新政策”，上述三种不同编制的工作人员虽然同场办公、工作相同，但收入差距却很大。

04、考核不合理

实行“区直管社区”改革后，直管社区缺乏个性化、特色化的科学考核方式，存在直管社区与街道、区综合部门一起考核并一起排名的现象，这种不合理的考核方式不利于激励社区的整体工作积极性和驱动性。

五、总结

区直管社区模式改革源自于对传统基层管理体制的修正，“区-街道-社区”三级管理变为“区-社区”二级管理，将街道这一“中间环节”取消，体现了基层管理体制扁平化趋势，也符合政府简政放权的改革的方向。区直管社区模式作为一种新的基层管理体制，其各有利弊。因此，开发区应根据发展阶段和发展需要灵活实施。